吴宏耀：因应时代需要，大力推进法律援助制度的发展与完善

因应时代需要，大力推进法律援助

制度的发展与完善

“

编者按

        该文以“补齐短板  推进法律援助立法”为题，发表于《检察日报》2018年3月5日第三版“专家建言两会”专栏。因版面有限，发表时略有删节。现将全文发表，以飨读者！

”

作者

        吴宏耀，中国政法大学教授、中国政法大学国家法律援助研究院院长。

        在现代法治体系中，法律援助是指国家建立的通过为经济困难或特殊案件的当事人提供无偿的法律服务，以切实保障个人平等享有法律赋予的各项权利和利益的基本法律制度。作为“法律面前人人平等”宪法原则的保障性制度，法律援助制度有助于实现实质意义上的法律平等，旨在让经济困难的个人和特殊案件的当事人享有同等的法律保护。

        在我国，作为社会主义法治建设的重要内容之一，经过二十多年的砥砺前行，法律援助制度从无到有，在制度建设、组织机构建设、经费保障、援助范围和质量保障体系等方面取得了一系列可喜的成就。尤其是，十八届三中全会、四中全会以来，为适应经济社会发展的需要，国家紧紧围绕困难群众日益增长的法律援助需求，不断扩大法律援助的范围、提高援助质量，保证了人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助。但是，在社会主义法治建设新时代背景下，社会主要矛盾的变化对法律援助制度提出了更高的要求，也为法律援助制度的发展提供了前所未有的机遇和契机。因此，因应时代需要，大力推进法律援助制度的发展与完善，既是贯彻落实三中全会、四中全会改革任务的需要，也是新时代中国特色社会主义法治建设的历史使命和时代要求。

        因此，在我国法治建设的新的历史时期，必须从全面推进依法治国的国家战略出发，着眼大局，“补短板、促发展；抓住机遇、迎头赶上”，积极利用新一轮司法改革带来的制度发展契机，根据法治建设面临的新实践新需要，有组织有重点地推动法律援助制度的发展与完善。

第一

积极推进法律援助立法

        在二十多年的发展历程中，我国法律援助制度已经初具规模并积累了丰富的实践经验。其中，在刑事法律援助制度方面，1996年《刑事诉讼法》初步确立了刑事法律援助制度的雏形；2012年修正后的《刑事诉讼法》，通过扩大法律援助的范围、提前法律援助的时间、完善法律援助通知机制、丰富辩护律师的诉讼权利等修改，对刑事法律援助制度进行了大幅度修改和完善。此外，在行政立法方面，2003年国务院《法律援助条例》的颁布，标志着我国法律援助制度开始步入法制化、规范化的发展轨道。2012年司法部发布了《办理法律援助案件程序规定》，对法律援助案件的受理、审查、承办予以了规范。随着法律援助相关制度的初步形成，在组织机构建设方面，我国各地基层县市均成立专门的法律援助机构。据统计，截止2017年底，全国共设立法律援助机构3200多个，法律援助工作站7.1万余个；除西藏外，全国各省、自治区、直辖市均已实现看守所法律援助工作站全覆盖。2017年，全国共办理法律援助案件130.7万余件，提供法律咨询超过838万人次。在我国司法实践中，各地法律援助机构的蓬勃发展和改革探索，为我国法律援助立法积累的丰富的实践经验。

       法律援助立法是完善法律援助制度的重要手段。三中、四中全会明确提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。其中，《意见》指出，法律援助制度的发展与完善应当坚持“紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，落实政府责任，不断扩大法律援助范围，提高援助质量，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”的指导原则。因此，为了切实推进我国法律援助制度的发展与完善，最大程度地保障社会贫弱群体也能够像普通民众一样享有平等的法律保护、满足其日益增长的法律服务需求，亟需以国家立法的方式，确立法律援助制度的基础性制度架构。

        在现代法治国家，法律援助是一项国家责任。该项责任的首要含义就是，通过国家立法切实保障社会弱势群体获得法律援助的权利。2012年12月20日，联合国第六十七届第60次全体会议通过了《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》。作为联合国大会通过的第一部关于法律援助的专门性法律文件，《原则和准则》在明确“获得法律援助的权利”对于现代法治国家的重要地位后，在原则一中明确要求，“各国应当尽最大可能在本国法律体系中保障获得法律援助的权利，包括酌情在宪法中保障这一权利。”

        诚然，2003年国务院《法律援助条例》已经初步确立了我国法律援助的基本框架。但是，行政立法的属性决定了，《法律援助条例》只能立足政府的职能，就法律援助制度的具体问题做出规定，而无法解决法律援助制度的基础框架性问题。如中央事权与地方事权的划分；财政经费的支持与保障；法律援助律师的制度化激励机制等宏观制度安排问题。

        在此，需要特别强调的是，法律援助是一项国家责任，而不是某一个行政部门的责任。法律援助制度及其实施，必然会涉及到人民法院、人民检察院、公安机关等国家机关的职责，而且需要律师协会、共青团、妇联、工会等社会组织的政策支持和实际参与。因此，为了推动我国法律援助制度的发展完善，必须从国家治理能力现代化的高度着手，以国家立法的形式，整合相关制度资源，建立一套“易于获得的、负担得起的、平等、高效、可信赖、可持续的法律援助制度”。

第二

配合司法改革进程，尽快补足

法律援助的制度短板

       近年来，我国司法改革在司法责任制、以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等方面取得了巨大进展。但是，作为司法改革的必要配套措施，法律援助制度的发展已经明显落后于司法改革的进程，在一定程度上影响了各项司法改革措施的稳步推进。以认罪认罚制度改革为例。在认罪认罚制度的试点中，为了保证被告人认罪认罚的自愿性，试点办法第5条规定，“法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师，为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。”但是，在我国当前司法实践中，所谓的“值班律师制度”还只是一种司法实践探索，而非成熟的法律援助形式；而且，在刑事诉讼活动中，值班律师究竟居于何种法律地位、具有哪些诉讼权利和义务，也亟待刑事诉讼法及相关司法解释予以规定和明确。因此，立足我国值班律师制度的现状，我们不得不承认：要想确保认罪认罚试点的有序推进，必须就尽快补足值班律师制度这块“短板”。只有这样，才能够为认罪认罚试点提供坚实的基础性配套措施。

        同样，进一步推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，也必须以不断提高法律援助律师的辩护质量为前提。在现代司法制度下，法庭审理是一种控、辩、审三方共同参与的司法裁判活动。现代刑事诉讼理论认为，律师帮助权是犯罪嫌疑人、被告人的一项宪法性基本权利，是公正审判不可或缺的基本要素。因此，没有辩护律师的参与，本身就是一种不公正的审判。然而，实证数据表明，在我国司法实践中，有三分之二左右的刑事案件根本没有辩护律师的参与。由于辩护率过低，再精致的改革措施、再理性的程序设计，也终将因为程序一方的缺席而难以达至应有的功效。更重要的是，随着以审判为中心诉讼制度改革的有序推进，法庭审理活动将变得日益重要且高度技术化，由此而来，对辩护律师专业知识、执业技能的要求也必然会越来越高。因此，对于死刑、无期徒刑等重罪案件，其关键已经不再是有没有法律援助律师的参与，而在于法律援助律师的专业能力是否足以满足法庭审理活动的需要、是否能够充分运用法律的手段为受援人提供有效的辩护。

        现代管理学理论认为，一个木桶能装多少水取决于最短的那块木板。同样，司法改革的可持续发展，也必须需要将司法制度作为一个有机整体，通过发现、补足司法改革的“短板”，提升具体改革措施的总体成效。在当前司法改革中，尤其需要注意辩护律师这块“短板”。就此，需要特别强调两点：第一，正确认识辩护律师的积极作用，切实保障辩护律师的各项诉讼权利，为辩护律师参与刑事诉讼提供必要的便利。第二，将法律援助制度纳入司法改革的大局，结合司法改革的具体措施，积极推动法律援助制度的发展与完善。其中，就刑事诉讼制度改革而言，应当及时建立最高人民法院死刑复核案件的法律援助制度、以值班律师制度为依托完善在押人员的早期法律帮助制度、完善认罪认罚案件的值班律师制度及法律援助制度、完善被害人的法律援助制度等。

第三

构建体系化的法律援助质量保障体系

        法律援助服务旨在通过无偿的法律服务，维护当事人的合法权益、维护法律正确实施。因此，法律援助服务尽管是无偿的，也必须体现法律服务的专业水平，符合法律服务的质量标准。为了确保法律援助的服务质量，司法部法律援助中心于2012年开始在部分省市组织开展法律援助案件质量评估试点工作。2014年以来，质量评估试点范围已扩大到全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团。以此同时，一些省（区、市）的司法厅制定了法律援助案件规范或管理质量标准，并积极开展法律援助案件质量评估工作。

        法律援助案件的质量评估无疑是保障法律援助服务质量的重要手段。但是，需要强调的是，质量评估只是一种事后的监测、督促手段；评估本身并不能从根本上提高法律援助的服务质量。因此，为了切实提高法律援助的服务质量，必须建立一套以“资质—培训—评估”为基本要素的体系化保障制度。1. 建立法律援助律师的资质标准，明确法律援助律师应当具备一定的执业年限并参加了相应资质培训。其中，对于未成年人、妇女等特殊受援群体的援助律师，还应当设置专门的资质培训课程。2. 建立法律援助律师培训制度，为法律援助律师提供有针对性的执业技能培训。3. 着力加强国家法律援助办案支持平台建设，为法律援助律师提供及时的智力支持和帮助。4. 完善第三方评估等法律援助案件评估制度。

第四

从制度上解决法律资源分布不均衡问题

        在法律服务市场规律的驱动下，律师资源的地域分布必然存在多少不均的现象。因此，法律援助制度的重要任务之一，即通过具体制度设计，通过国家法律援助资源的统一调配，从制度上解决部分地区律师资源不足的问题。就此，应当积极研究域外的立法经验，为我国法律援助立法提供借鉴。